沈開舉 鄭磊
   “土地腐敗”危害多
  近日,審計署宣佈將對國有土地出讓金收支進行全面審計,再度引發了人們對於土地管理領域反腐敗的思考。而在此前,有媒體統計,中央巡視21省份有20省份發現房地產腐敗。學者對2000年至2009年媒體公開報道的2802個腐敗案例的統計分析也顯示,土地腐敗案占當年報道案件總數的比重從2000年的6.43%上升至2009年的22.6%。這些數據表明,我國土地開發領域的腐敗問題不容忽視。
  土地腐敗為何頻發
  “土地腐敗”並非一個嚴格的學術概念,主要是指土地出讓、房地產開發、城鄉規劃變更過程的各種權力腐敗現象。這些腐敗案件有一個共同特征,就是它們都是在打“土地”的主意。那麼,為什麼土地腐敗如此橫行呢?主要原因有二。
  第一,在很多地方,土地出讓金的封閉運行成了違規使用和貪污腐敗的高發區。
  第二,土地開發過程的複雜性、技術性。土地開發的出讓環節、規劃環節、工程建設環節充滿專業性,導致土地腐敗具有隱蔽性的特點。在出讓環節,招拍掛程序是一個技術活,人為操作空間巨大;在規劃環節,面對容積率、綠地率、建築密度等專業術語,公眾處於嚴重的知識劣勢與信息不對稱地位。在工程建設環節,如果規劃或房管部門不公開或公佈不真實的檢查和驗收報告,公眾很難知曉準確信息。這些都導致土地腐敗具有較高的“技術含量”,不易為公眾察覺。
  治理效果為何差強人意
  近年來,最高人民法院、最高人民檢察院、國土資源部、住房與城鄉建設部、監察部等單位連年將土地腐敗列入重點打擊和專項治理對象,出台了一系列部門和規範性文件,特別是近一兩年來,應當說“土地腐敗”勢頭已經有所遏制,但仍然處於高位態勢。那麼,為什麼已經採取的治理手段會出現部分失靈呢?深層次的原因還在於以下三個方面。
  一是競爭性土地市場的缺失。一方面,所有權性質(集體還是國有)和土地用途(農用地還是建設用地)被錯誤地捆綁在一起,導致不存在競爭性的建設用地市場。市場上只有一個賣家,開發商找不到具有替代性的土地。另一方面,城市規劃的剛性不足與過分僵硬並存,而開發商的逐利動機不會自動放棄,參與權、自主決策權缺失的結果就必然是通過腐敗變更規劃。
  二是土地開發利用中公眾角色的缺位。土地規劃、城鄉規劃不僅是一個專業問題,更是一個民主問題。它不是國土、規劃部門和規劃師空白畫紙上的浪漫主義作品,而是基於土地利用現狀、既有利益分佈的現實主義作品,是各種利益反覆博弈和相互妥協的過程。公眾參與流於形式、人大監督不是很到位,這都導致資本最終戰勝民意,成功俘獲權力。
  三是治理手段和反腐策略的遲滯和單一。從戰術上,專項治理是一種治標策略,可以一時壓制腐敗勢頭,但從戰略上看,最終還是要適時走向治本,也就是制度反腐。而制度反腐,光靠行政內部的層級監督、刑罰的威懾是遠遠不夠的。“土地腐敗”的法律治理是一項系統工程,既需要公職倫理的宣導,使持公器者“不想腐敗”;也需要政治問責、刑罰威懾等,使之“不敢腐敗”。相比於刑罰威懾的個案性與事後性,以及專項治理的“運動式”效應,深深嵌入土地開發全過程的行政法治,才能夠更好地解決“不能腐敗”的問題。
  法律治理應有所作為
  土地反腐領域,重點是做到術道並舉,抓好以下四個方面的改革。
  第一,進一步明確城鄉統一建設用地市場改革的時間表、路線圖。發揮市場在資源配置中的決定性作用是根本之道。市場雖非一劑萬靈藥,但一個開放、自由和透明的市場,可以將大多數的腐敗癌細胞殺死在萌芽狀態。
  第二,強化土地開發全過程的公眾參與和公開透明。一方面,要按照“查漏補缺、分類設計、聚焦細節”的原則,全面篩查、評估和改進土地開發利用中影響公眾參與實效性的微觀制度。另一方面,全面落實土地出讓金的預算公開、預算法定。既要發揮審計署、監察部的內部監督職能,強化內部自凈和糾錯能力;更要從軟預算走向硬預算,讓人大管好國家的“錢袋子”。
  第三,充分發揮司法在治理土地腐敗中的作用。從民事訴訟角度講,應通過受理商品房銷售合同違約訴訟,讓業主來監督開發商擅自變更規劃的行為。此舉勢必抬高腐敗尋租的成本,進而影響開發商變更規劃、調整容積率的心理預期與行為選擇。從行政訴訟角度講,將土地和城鄉規劃變更行為納入行政訴訟受案範圍,讓相對人監督政府,使之不敢隨意修改規劃。
  最後,土地反腐的法律治理機制是一個整體工程。既需要開展公職人員財產申報與公開、公共服務倫理準則、防止與處理利益衝突法等以“人”為中心的上游制度建設,又需要構築以“限制權力”為中心的組織和程序性治理機制,還需要以“責任”為中心的政治問責、行政、民事和刑事責任等下游制度相配合。
  (作者分別為鄭州大學法學院教授、講師)  (原標題:構建“土地腐敗”法律治理機制)
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